A RESPONSABILIDADE CIVIL DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES
DOI:
Gustavo Freire
Josimara Nolasco Rondon
Luiz Carlos Saldanha Rodrigues Júnior
RESUMO:
A presente pesquisa científica discute o aspecto civil da natureza jurídica da atividade notarial e registral desenvolvida nas serventias extrajudiciais. Cumpre destacar que notários e registradores são profissionais do direito investidos de fé pública e nomeados pelo Poder Público, fiscalizados pelo Poder Judiciário (Art. 37, da Lei 8.935/94). A atividade notarial e de registro tem suas próprias peculiaridades, e é exercida em caráter privado, entretanto configura serviço público delegado pelo Estado, nos termos do art. 236 da Constituição Federal. O estudo tem o escopo de examinar essa temática, desdobrando essa premissa em uma análise teórica da responsabilidade civil, compreendida como o dever jurídico de reparar os danos suportados por terceiros. A responsabilidade civil dos notários e registradores tem sido objeto de relevante e significativa evolução tanto normativa, como jurisprudencial. O cerne reside na controvérsia especialmente quanto à sua natureza — objetiva ou subjetiva — e na delimitação da possibilidade de responsabilização do Estado pelos atos praticados no âmbito das serventias oriundos da delegação extrajudicial. Neste trabalho examinan-se as alterações da legislação a respeito da temática da responsabilidade civil dos notários e registradores e conclui-se pelo posicionamento atual do Supremo Tribunal Federal.
PALAVRAS-CHAVE: Notários e registradores; Responsabilidade Civil; Responsabilidade subjetiva e objetiva; Responsabilidade Estatal.
ABSTRACT
This scientific research discusses the legal nature of the notarial and registry activity carried out in extrajudicial services. Notaries and registrars are legal professionals endowed with public faith, appointed by the Public Power and supervised by the Judiciary. The notarial and registry activity has its own peculiarities and is exercised privately; however, it configures a public service delegated by the State, under article 236 of the Federal Constitution. The present study aims to examine this theme, starting from a theoretical analysis of civil liability, understood here as the legal duty to repair damages borne by third parties. The civil liability of notaries and registrars has been the subject of significant normative and jurisprudential evolution, especially regarding its nature—objective or subjective—and the possibility of holding the State accountable for acts practiced within the scope of extrajudicial services. It concludes on the necessity to affirm the State’s objective liability, due to the public nature of the services provided, ensuring the protection of users and the effectiveness of the right of recourse against the delegatee in cases of willful misconduct or fault.
KEYWORDS: Notaries and registrars; Civil liability; Subjective and objective liability; State liability.
1 INTRODUÇÃO
“O notário é o guardião da fé pública, mas também o primeiro a responder quando ela é violada.” (ZONTA, 2014)
A partir dessa premissa, compreende-se que os notários e os registradores são profissionais do direito, dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro mediante prévia aprovação em concurso público de provas e títulos. A nossa Constituição, no art. 236, § 1º, da CRFB/88, estabelece que “Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário”. Em suma, a atividade notarial e registral pode ser enquadrada como uma administração pública de interesses privados, e os titulares das serventias extrajudiciais figuram como particulares em colaboração com o Poder Público.
Contudo, a questão da responsabilidade civil dos notários e registradores não é tão simples. Historicamente, duas leis trataram do assunto — o art. 28 da Lei nº 6.015/73 e o art. 22 da Lei nº 8.935/94 —, fato que estabeleceu profunda divergência doutrinária a respeito da responsabilidade ser subjetiva ou objetiva. Criou-se, então, uma celeuma na temática da responsabilidade civil dos notários e registradores, cuja solução do conflito passa por recentes decisões do STF – Supremo Tribunal Federal.
Diante dessa jurisprudência historicamente oscilante e das sucessivas alterações legislativas, emerge a necessidade de delimitar claramente o escopo desta investigação. Sendo assim, o estudo é orientado pelo seguinte problema central de pesquisa: como definir e aplicar o regime de responsabilização civil desses agentes diante dos danos causados a terceiros no exercício de sua delegação?
Para responder a essa indagação e solucionar a problemática, o presente trabalho tem por objetivo geral analisar pormenorizadamente a evolução normativa e doutrinária sobre a responsabilidade civil dos notários e registradores, tema de inúmeras e distintas soluções interpretativas jurídicas, mas que se pacificou com a formação do precedente qualificado relativo ao Tema 777, julgado pelo STF em março de 2019.
A relevância deste estudo justifica-se pela necessidade de demonstrar que o direito notarial e registral, a despeito de não ser tratado, ainda, como uma matéria autônoma das demais — assim como o Direito Civil e o Direito Penal —, possui suas próprias peculiaridades estruturais. A compreensão exata de como se dá a reparação de danos nesse âmbito é fundamental para garantir a segurança jurídica tanto dos usuários dos serviços cartorários quanto do próprio Estado e do delegatário.
Espera-se que este estudo contribua para a consolidação do entendimento jurisprudencial e doutrinário atual, servindo de guia prático e teórico. Para tanto, a pesquisa seguirá a metodologia bibliográfica, de natureza descritiva-qualitativa e parcialmente exploratória, sendo desenvolvida em três capítulos. No primeiro, será realizada uma abordagem sobre a responsabilidade civil, sua natureza, elementos e características e, por fim, a responsabilidade civil do Estado. No segundo capítulo, será apresentada a origem dos cartórios, assim como a origem da responsabilidade civil dos notários e a evolução da legislação. Por fim, no terceiro capítulo, será abordado o regime jurídico da atividade notarial e registral, a responsabilidade civil dos notários e registradores e a responsabilidade civil do Estado em relação às atividades desses profissionais.
2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1 A responsabilidade civil no direito brasileiro
2.1.1 Noções gerais sobre a responsabilidade civil
A responsabilidade civil foi preocupação do constituinte. A Constituição trata, em vários pontos de seu texto, a questão da responsabilidade civil, conforme (FERNANDES, 2013, p. 15).
Ademais, informa Mello (2022, p. 63), que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 aborda a responsabilidade civil dentre os direitos e garantias individuais, em seu artigo 5º, incisos V e X, demonstrando sua importância no âmbito das relações modernas e a consequente resolução dos conflitos sociais.
Art. 5º da CRFB/88 – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[…] V – é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à imagem.
[…] X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurando o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação.
Verifica-se que a inserção da matéria no rol dos direitos fundamentais (Art. 5º), desloca o eixo de proteção para a tutela da pessoa humana em detrimento do viés puramente patrimonial. Tal fenômeno demonstra que a responsabilidade civil não se esgota na recomposição pecuniária, como veremos à frente, mas assume função instrumental na promoção da dignidade humana, transferindo o núcleo de proteção do ordenamento jurídico da esfera patrimonial para a tutela existencial da pessoa.
2.1.2 Natureza jurídica e funções da responsabilidade civil
“O Direito não tolera dano de nenhuma espécie – seja esse dano de ordem patrimonial ou de cunho moral” (FERNANDES, 2013, p. 11).
Assim, segundo Farias, Netto e Rosenvald (2023, p. 644), a responsabilidade civil está relacionada à obrigação legal de reparar os danos causados a terceiros em virtude de uma conduta considerada ilícita ou negligente. Para os autores, o fundamento da responsabilidade civil é o princípio do neminem laedere – não lesar os direitos de outrem –, visando à recomposição do equilíbrio econômico desfeito ou alterado por um dano injustamente causado.
Nesse contexto, o referido brocardo constitui o alicerce que institui o dever jurídico genérico de abstenção, ou seja, a obrigação imposta a todos os cidadãos de não causar danos à esfera alheia.
Sob essa ótica, o princípio dominante na responsabilidade civil é o de que os seres humanos, ao conviverem, devem ter a sua vida imune a quaisquer lesões que possam violar os seus direitos, estabelecendo, assim, que o convívio social pressupõe a incolumidade da esfera jurídica dos indivíduos, assegurando-lhes proteção contra quaisquer condutas lesivas capazes de transgredir seus direitos subjetivos.
Este princípio está materializado no art. 186 do Código Civil Brasileiro, Lei nº 10.406/2002 (BRASIL, 2002): “Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”.
Acerca da materialização dessa diretriz, conforme explica Mello (2022, p. 64):
A responsabilidade civil constitui-se sempre na formação de uma relação jurídica obrigacional, em que uma pessoa […] por sua ação ou omissão, […] de alguma forma praticam atos ou se omitem […] de forma […] a ocasionar danos ou prejuízos, materiais ou imateriais a outrem, de forma injustificada, acarretando […] o dever de reparar ou indenizar aqueles danos, patrimoniais ou extrapatrimoniais.
Ainda segundo Fernandes (2013, p. 27), “a função reparatória é tomada como um objetivo básico da responsabilidade civil – é dizer, tem por mister retornar as coisas ao status quo ante”.
Mas, na evolução do direito, a responsabilidade civil deixa de ter um caráter único. Segundo Mello (2022, p. 65), assumindo suas funções contemporâneas, elas podem ser categorizadas da seguinte forma:
Quadro 1 – Funções da responsabilidade civil
Função
Função reparatória
Função sancionatória
Função precaucional
Descrição
É a função clássica de reparar o dano (reequilíbrio patrimonial).
Aplicação de uma pena civil com o propósito de desestimular o comportamento reprovável.
Possui o objetivo de inibir atividades potencialmente danosas, especialmente na esfera transindividual.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Mello (2022, p. 65).
Essa tripartição funcional revela que a responsabilidade civil moderna supera o caráter meramente ressarcitório, estritamente patrimonialista. Ao integrar a função sancionatória e a precaucional, o instituto passa a atuar não apenas na correção de danos passados, mas também se projeta para o futuro, servindo como instrumento de desestímulo a condutas ilícitas e de prevenção social, garantindo, em última análise, a efetividade da tutela jurídica.
2.1.3 Responsabilidade contratual e extracontratual
Os autores que tratam da responsabilidade civil costumam adotar uma classificação metodológica pautada na causa originária da reparação. Dessa forma, utiliza-se a distinção entre responsabilidade contratual (ou negocial) e extracontratual.
A primeira surge quando há o descumprimento das obrigações contratuais e, conforme ensina Mello (2022, p. 66), a responsabilidade civil contratual decorre no momento em que o devedor, culposamente, se torna inadimplente, gerando prejuízos para a outra parte. Já a responsabilidade extracontratual, também denominada delitual ou aquiliana, tem por base uma relação jurídica em que o agente e o lesado não tinham nenhuma prévia relação contratual, daí decorrendo tal responsabilização por força de lei.
Continuando, Campos, Estefam e Baronovsky (2024, p. 299) informam que a responsabilidade civil extracontratual se origina da violação de um dever jurídico primário e universal de não causar dano a outrem (neminem laedere), o que faz nascer a obrigação secundária de indenizar.
Por sua vez, a responsabilidade civil extracontratual diz respeito às situações em que, mesmo não havendo um contrato formal entre as partes, surge um dever ex lege de uma parte reparar o dano à outra pelos atos ilícitos (ou lícitos) praticados, cometidos com negligência, imprudência ou conduta intencional.
Nessa perspectiva, Mello (2022, p. 66) sistematiza as fontes geradoras do dever de indenizar, distinguindo-as conforme a origem da norma violada. A responsabilidade extracontratual (ou aquiliana) fundamenta-se na violação do dever legal genérico de não lesar, configurando o ato ilícito previsto nos artigos 186 e 187 do Código Civil. Em contrapartida, a responsabilidade contratual decorre do inadimplemento de uma obrigação preexistente voluntariamente assumida entre as partes, regida pelo artigo 389 e seguintes do mesmo diploma legal, conforme sintetizado abaixo:
Quadro 2 – Fontes geradoras da responsabilidade civil
Responsabilidade Civil
Extracontratual
Contratual
Fonte
Ato ilícito (artigos 186 e 187 CC relativos aos atos ilícitos)
Inadimplemento (art. 389 e seguintes do CC)
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Mello (2022, p. 66).
Neste trabalho, em virtude de o tema central ser a responsabilidade civil dos notários e registradores, o foco recairá primordialmente sobre a culpa aquiliana (extracontratual), visto que, no caso das serventias extrajudiciais, o dever do tabelião emana da lei, e não de um contrato. Dessa forma, não existe vínculo anterior entre as partes, e o dever de indenizar nasce da violação de um dever legal geral de conduta (o dever de não lesar ninguém). Assim, a inobservância desse princípio basilar, materializada na lesão a um direito alheio, é o que faz emergir o dever jurídico de reparação.
Em resumo, pode-se utilizar o quadro abaixo para fixar as distinções doutrinárias:
Quadro 3 – Espécies de responsabilidade civil
Tópico
Conteúdo
Espécies de responsabilidade
civil
Responsabilidade contratual diz respeito à situação em que houve descumprimento do contrato – rompimento de cláusula contratual – e, com isso, operou-se o inadimplemento.
Responsabilidade extracontratual (aquiliana) não está inserida em situação em que há relação jurídica entre as partes, ou seja, não decorre de inadimplemento contratual. Há aqui a quebra de um dever originário, a que todos estão submetidos, que é o dever de não causar dano a ninguém. Se causarmos dano a alguém, violando esse dever primário, nasce o dever secundário de indenizar.
Fonte: Campos, Estefam e Baronovsky (2024, p. 302).
2.1.4 Os elementos da responsabilidade civil
Para que se configure o dever de indenizar, a doutrina jurídica tradicional exige a presença concomitante de certos pressupostos.
Fernandes (2013, p. 32) informa que o estudo da responsabilidade civil requer técnica jurídica adequada e há de se atentar de aplicá-la no caso concreto. Daí dizer-se que a responsabilidade civil deve ser analisada a partir de um grupo de elementos que permitam o reconhecimento do dever de reparação do prejuízo patrimonial ou extrapatrimonial (FERNANDES, 2013, p. 32).
Oliveira e Costa-Neto (2023, p. 859-869) informam que para haver responsabilidade civil é preciso de conduta, culpa, dano e nexo causal. Regra geral, caso não estejam presentes esses quatro elementos, não há responsabilidade civil. A conduta pode ser comissiva ou omissiva, a depender do caso concreto. A culpa, por sua vez, é compreendida em sentido amplo, abrangendo o dolo ou a culpa em sentido estrito, todavia, na responsabilidade civil objetiva a culpa será dispensada. O nexo causal consiste no liame entre a conduta do agente e a causa do dano provocado.
“Quando ausente algum elemento essencial, se verá impedida a responsabilização; é dizer, não haverá reparação de modo algum” (FERNANDES, 2013, p. 33).
Mello (2022, p. 66), por sua vez, explica que o critério comum da responsabilidade civil contratual e extracontratual é a conduta, por ação ou omissão culposa do agente. Assim como é de suma importância a caracterização legal da culpa. É importante destacar que “a culpa é elemento nuclear da chamada responsabilidade civil” (MELLO, 2022, p. 66).
Na lição de Mello (2022, p. 66), o dolo seria a vontade consciente de cometer um ato ilícito, antijurídico, enquanto a culpa (em sentido estrito) seria a conduta equivocada do agente, sem intenção de lesar ou violar direito, mas da qual se poderia exigir comportamento diverso.
A culpa, por sua vez, pode ser revelada através da imprudência (comportamento exagerado, precipitado), da negligência (agente que se omite quando deveria agir ou quando age sem as cautelas necessárias) e da imperícia (atuação profissional sem o necessário conhecimento técnico que desqualifica o resultado e conduz ao dano).
O outro requisito fundamental, segundo Melo (2022, p. 37): o dano é pressuposto inafastável da responsabilidade civil. Não se pode falar em indenizar, ou recompor se não puder provar-se a existência de um dano, assim não há responsabilidade civil sem que se possa provar a existência de um dano. Segundo Fernandes (2013, p. 34), o dano pode ser tanto de ordem moral como de ordem patrimonial, desde que tal dano seja considerado ressarcível pela ordem jurídica.
Outro elemento essencial para a responsabilidade civil é o nexo causal, traduzido na ligação ou relação de causa e efeito entre a conduta e o resultado. Não basta que o agente haja procedido contra jus, isto é, não se define a responsabilidade pelo fato de cometer um erro de conduta. Não basta, ainda, que a vítima sofra um dano, que é elemento objetivo do dever de indenizar, pois se não houver um prejuízo causado pela conduta antijurídica, não existirá a obrigação de indenizar
(MELLO, 2022, p. 85). Em resumo, “o nexo de causalidade, é o vínculo entre a conduta do agente e o prejuízo sofrido pela vítima” (FERNANDES, 2013, p. 34).
2.1.5 Responsabilidade civil objetiva e subjetiva
Conforme explicam Campos, Estefam e Baronovsky (2024, p. 298), a responsabilidade civil subjetiva fundamenta-se necessariamente na culpa. Para os autores, este conceito deve ser compreendido em sentido amplo (lato sensu), abarcando tanto a intenção de causar dano (dolo) quanto a inobservância do dever de cuidado (culpa stricto sensu), caracterizada pela negligência, imprudência ou imperícia. Comprovada a conduta que causou o dano, haverá responsabilização.
No mesmo sentido, Fernandes (2013, p. 73) corrobora que a responsabilidade subjetiva é apurada mediante demonstração de culpa do agente causador do dano. É, portanto, a responsabilização decorrente do dano causado em função de ato doloso ou culposo.
A responsabilidade civil objetiva tem fundamento no risco, ou seja, na responsabilidade civil objetiva prescinde-se da análise de culpa, não é necessário ser feita a análise da culpa. Algo que é prescindível é dispensável, desnecessário.
A responsabilidade civil objetiva precisa estar prevista especificamente em lei, dispondo que para determinada situação haverá responsabilidade objetiva. Como pontua Fernandes (2013, p. 75), a responsabilidade civil objetiva é apurada independentemente de culpa do agente causador do dano, em face da atividade perigosa desempenhada, ou de acordo com determinação legal. Essa responsabilidade nasce da prática de atos antijurídicos relacionados com certas atividades.
Para uma melhor compreensão das distinções doutrinárias, é fundamental diferenciar as modalidades de responsabilização. Segundo Campos, Estefam e Baronovsky (2024, p. 302), a doutrina divide o instituto baseada na origem do dever jurídico violado. O quadro a seguir sintetiza as definições de responsabilidade subjetiva e objetiva apresentadas pelos autores:
Quadro 4 – Responsabilidade civil subjetiva e objetiva
Tópico
Conteúdo
Responsabilidade civil subjetiva
A responsabilidade civil subjetiva tem fundamento na culpa, ou seja, somente responderá subjetivamente aquele que por culpa causou resultado danoso. Culpa em sentido lato sensu, que engloba tanto o dolo quanto a culpa stricto sensu (negligência, imprudência e imperícia – inobservância do dever objetivo de cuidado).
Responsabilidade civil objetiva
A responsabilidade civil objetiva tem fundamento no risco, ou seja, na responsabilidade civil objetiva prescinde-se da análise de culpa, não é necessário ser feita a análise da culpa. Algo que é prescindível é dispensável, desnecessário.
Fonte: Campos, Estefam e Baronovsky (2024, p. 302).
2.1.6 Responsabilidade civil do Estado
Para a compreensão do estágio atual da responsabilidade civil do Estado brasileiro, precisamos recorrer a Garcia (2019, p. 15):
A responsabilidade patrimonial do Estado passou pelas seguintes fases:
a) fase da irresponsabilidade: nessa fase, o Estado não respondia por danos causados aos particulares, sob o argumento de que o poder soberano dos reis era divino, de modo que não era correto dizer que o rei errava (“the king can do no wrong”);
b) fase civilista: nessa fase, o Estado passou a responder, mas apenas se o dano tivesse sido causado por culpa ou dolo de um funcionário estatal; assim, caso o motorista de uma
Prefeitura, por exemplo, atropelasse alguém por conta de uma manobra imprudente, o
Estado responderia civilmente pela respectiva indenização;
c) fase publicista: nessa fase, o Estado passou a responder civilmente mediante a aplicação de institutos jurídicos mais adequados às características estatais, ou seja, segundo princípios próprios do direito público, daí o nome de fase publicista; pertencem a essa fase a responsabilização estatal segundo dois fundamentos:
c1) culpa administrativa: aqui, o Estado responde se o dano tiver origem num serviço defeituoso; por exemplo, caso alguém sofra um acidente automotivo pelo fato de haver uma enorme cratera numa rua já há alguns meses, caracteriza-se o serviço estatal defeituoso e, consequentemente, a culpa administrativa a ensejar a responsabilidade civil do Estado. Repare que, aqui, o foco não é a culpa do funcionário, mas a culpa do serviço, também chamada de culpa anônima do serviço, pois não se analisa a conduta de alguém em especial, mas o desempenho do serviço público;
c2) risco administrativo: aqui, o Estado responde objetivamente pelos danos que causar, ou seja, basta que uma conduta estatal cause um dano indenizável a alguém para que o Estado tenha de responder civilmente, pouco importando se há culpa do funcionário ou se há culpa administrativa. Um exemplo é um policial atirar para se defender e a bala acabar atingindo um terceiro (a chamada “bala perdida”); nesse caso, pouco importa se o policial agiu com culpa ou não, respondendo o Estado objetivamente. O princípio maior que rege a Teoria do Risco Administrativo é o da igualdade, não sendo justo que a vítima sofra sozinha por conduta estatal que, em tese, beneficia a todos; a teoria em questão objetiva que haja igualdade nos ônus e encargos sociais.
A responsabilidade fundada no risco administrativo é a regra hoje no direito brasileiro, que, assim, impõe que o Estado responda objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros (art. 37, § 6º, da CF).
Assim, as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Portanto, a responsabilidade civil estatal é objetiva, ao passo que a responsabilidade dos agentes públicos é subjetiva.
3 METODOLOGIA
3.1 Estratégia e método da pesquisa
O presente artigo adota uma abordagem qualitativa, de natureza descritiva e exploratória, utilizando como técnica a análise bibliográfica e documental. O método de abordagem empregado foi o dedutivo, operado por meio da interpretação hermenêutica da legislação, da doutrina civilista e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Partiu-se da análise de premissas gerais e universais – como a teoria geral da responsabilidade civil e a responsabilidade objetiva do Estado – para alcançar conclusões específicas e pontuais acerca do regime de responsabilização aplicado aos notários e registradores no exercício de sua delegação pública.
3.2 Universo e amostra da pesquisa
Tratando-se de uma pesquisa no campo das ciências jurídicas, o universo do estudo compreende o ordenamento jurídico brasileiro aplicável ao direito notarial e registral, bem como a doutrina civilista e administrativista correlata. A amostra selecionada para a construção dogmática e argumentativa concentra-se na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, na Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/1973), na Lei dos Notários e Registradores (Lei nº 8.935/1994) e, primordialmente, no acórdão paradigma do Supremo Tribunal Federal referente ao Tema 777 de Repercussão Geral (RE 842.846).
3.3 Instrumentos e base de dados
O instrumento metodológico adotado consistiu no levantamento bibliográfico e documental. A base de dados teórica foi constituída por livros doutrinários e artigos científicos de autores consagrados, enquanto a base documental foi extraída da legislação federal vigente e dos repositórios oficiais de jurisprudência. Os critérios de seleção da doutrina pautaram-se pela relevância acadêmica, contemporaneidade e especialidade dos autores consagrados no direito civil e administrativo. Quanto à jurisprudência, o critério de seleção adotou como foco os precedentes qualificados e de eficácia vinculante, razão pela qual a coleta do arcabouço concentrou-se diretamente no portal eletrônico oficial do Supremo Tribunal Federal, com ênfase no acórdão paradigma do Tema 777.
3.4 Técnica de análise dos dados
A técnica empregada para o tratamento dos dados foi a análise de conteúdo dogmática e hermenêutica. Os textos legais, as sucessivas alterações legislativas e os posicionamentos doutrinários conflitantes foram cotejados dialeticamente com a jurisprudência da Suprema Corte. Tal método permitiu uma interpretação sistemática sobre a evolução, a transição e a pacificação do regime de responsabilidade civil aplicado aos delegatários das serventias extrajudiciais.
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
4.1 A origem dos cartórios, evolução histórica e legislação
A evolução da responsabilidade civil do Estado foi lenta e gradual e levou séculos para atingir o estágio atual (MELO, 2022, lição 21). Assim, para falarmos da história e evolução do nosso tema central, a responsabilidade civil dos titulares das serventias extrajudiciais (notários e registradores), temos de começar pelas Ordenações Filipinas, lei portuguesa que vigorou no início do Brasil e que constitui o marco inicial dos cartórios.
Sobre a importância histórica e a vigência temporal dessa legislação, em pesquisa à Biblioteca Digital do Senado Federal (BRASIL, [s.d.]), resta informado que as Ordenações
Filipinas constituíram o principal ordenamento jurídico vigente no Brasil entre 1603 e 1917.
Compilada sob a égide de Filipe II, rei da Espanha e rei Filipe I de Portugal durante o período da União Ibérica, a obra foi fruto da reforma feita ao Código Manuelino. As Ordenações tiveram sua vigência continuada em Portugal ao final da União Ibérica, por confirmação do rei D. João IV, consolidando a centralização do poder monárquico e regulando as esferas civil, penal, processual e eclesiástica durante os períodos colonial e imperial. Embora tenha sido gradativamente suplantada pela codificação nacional após a Independência em 1822, este corpo de leis e sua longa duração de 300 anos (1603-1917) deixaram marcas profundas na formação do direito brasileiro, pois representou a base normativa do Brasil Colônia e Império, estando vigente até a promulgação do primeiro Código Civil brasileiro, em 1916, quando foram revogadas.
Entre as garantias para o exercício dos “tabeliães das notas”, a responsabilidade civil já se encontrava citada na obra rara organizada por Candido Mendes de Almeida (ALMEIDA, 1870, p. 269-270), disciplinada nas Ordenações Reinóis de Portugal, em cujo §2º do Título LXXX do Livro I das Ordenações Filipinas, de 1603, previa-se o seguinte:
Título LXXX, §2º. E antes de começarem a servir, darão fiança escrita por Tabelião público no livro das Notas, trasladada no livro da Câmara, a todo o dano e perda, que a alguma parte se causar por sua malícia ou culpa. A qual fiança será de trinta mil réis nas Cidades, e vinte mil reis nas Vilas, e nos Concelhos de terras chãs dez mil réis; e servindo se, darem as ditas fianças, perderão os Ofícios.
Observa-se que o Código das Ordenações Filipinas buscou assegurar a responsabilidade civil dos oficiais “a todo dano ou perda”, fundada no dolo ou culpa, ou seja, na responsabilidade subjetiva, responsabilizando-os por danos causados a terceiros em atos da serventia, sendo um marco histórico para a atual disciplina.
Após as Ordenações Filipinas, não houve alteração substancial legislativa sobre questões ligadas ao direito notarial. Conforme narra Teodoro da Silva (1999, p. 7), desde a implantação da República, os serviços notariais incluíram-se no plexo de competências dos Estados federados e passaram a ser regulados nas respectivas leis de organização da justiça. Tampouco houve alteração com a promulgação do Código Civil de 1º de janeiro de 1916, e somente a Constituição de 1946 trouxe inovação, quando então foi determinado o caráter vitalício das serventias extrajudiciais, conforme o seu art. 187: “São vitalícios somente os magistrados, os Ministros do Tribunal de Contas, titulares de Ofício de Justiça e os professores catedráticos” (BRASIL, 1946, art. 187).
O tema destinado à organização institucional das serventias extrajudiciais novamente não recebeu mudança essencial até a vigência da outorgada Constituição de 24 de janeiro de 1967 e, especialmente, sua Emenda Constitucional nº 1 de 17 de outubro de 1969.
Assim, mudança fundamental na legislação somente teve iniciativa com o movimento militar ocorrido em 1964, pois até então a serventia era vitalícia e passava de pai para filho. A Emenda Constitucional (EC) nº 7/77 oficializou os serviços, estabelecendo concurso público como necessário, dispondo sobre o ingresso na atividade judicial e extrajudicial, salvo o direito adquirido dos então titulares vitalícios, quando acrescentou o § 1º ao art. 206 da EC nº 1/69 (SIQUEIRA; SIQUEIRA, 2000, p. 27).
Como bem acentua Benício (2005, p. 50), com essa EC nº 7, o chamado “Pacote de Abril”, definiu-se como competência de a União Federal legislar sobre “tabelionatos”, além dos já previstos registros públicos. O fato é que esta foi a primeira oportunidade em que, no Brasil, se considerou de forma explícita o notariado (ou tabelionato) como instituição passível de receber referência em uma Constituição Federal.
Entretanto, segundo Lovis e Guedes (2012), mesmo após inúmeros “trens da alegria” que já ocorreram no país, destaca-se o marco de uma nova emenda, a de 1982:
[…] promulgou-se, em 29 de junho de 1982, a Emenda n. 22 à Constituição Federal de 1967, […] que, a par de estabelecer requisitos para a efetivação de substitutos em caráter excepcional (art. 208), constitucionalizou finalmente a obrigatoriedade de concurso público para o ingresso na atividade notarial ou de registro (art. 207) e por apresentar caráter nitidamente moralizador, este preceito foi mantido na Constituição Federal de 1988 (art. 236, § 3º). Por fim, em 18 de novembro de 1994, foi editada a Lei n. 8.935, que, nos arts. 14 a 19, fixou normas para o ingresso nessas atividades.
Dessa forma, o que antes era conveniência e oportunidade, transferiu ao concurso público as atribuições da denominada jurisdição voluntária para profissionais perfeitamente qualificados, com subjacente fortalecimento da carreira de notários e tabeliães (BENÍCIO, 2005, p. 12-13).
4.2 O conflito legislativo: da Lei de Registros Públicos à Lei nº 13.286/2016
A definição da natureza da responsabilidade civil dos notários e registradores no direito brasileiro foi, por décadas, palco de intensa instabilidade jurídica. O ordenamento pátrio conviveu com um verdadeiro pêndulo legislativo que alternou a imputação do dever de indenizar entre a teoria objetiva (focada no risco) e a teoria subjetiva (focada na culpa).
Historicamente, o primeiro grande marco regulatório moderno sobre o tema adveio com a Lei de Registros Públicos, a Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (BRASIL, 1973). Em seu artigo 28, a referida lei estabelecia que os oficiais seriam civilmente responsáveis por todos os prejuízos que, pessoalmente, ou pelos prepostos ou substitutos que indicassem, causassem aos interessados no registro. A redação aberta do dispositivo alimentou, durante anos, a tese de que a responsabilidade patrimonial desses delegatários independeria de culpa.
Com o advento da Constituição da República de 1988, a atividade notarial e registral ganhou assento constitucional no artigo 236, cujo § 1º determinou que a lei disciplinasse a responsabilidade civil e criminal desses profissionais. Paralelamente, o artigo 37, § 6º, da Carta Magna sacramentou a responsabilidade objetiva do Estado e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, garantindo o direito de regresso contra o agente causador do dano apenas nos casos de dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva do agente).
Para regulamentar o mandamento constitucional do artigo 236, foi editada a Lei dos Notários e Registradores (Lei nº 8.935/1994). Contudo, em sua redação original, o artigo 22 da referida lei instaurou um grave conflito dogmático ao prever, de forma expressa, que os notários e oficiais de registro responderiam objetivamente pelos danos causados a terceiros.
Essa previsão legal criou uma anomalia no sistema: havia uma dúvida de que o Estado (delegante) poderia responder objetivamente perante a vítima (Teoria do Risco), mas pelo artigo 22 da Lei nº 8.935/1994, o notário (delegatário/agente público em sentido amplo) também respondia objetivamente.
O Código Civil de 2002, por sua vez, ao estabelecer as regras gerais de responsabilidade civil (artigos 186 e 927), não foi suficiente para pacificar o conflito específico da classe extrajudicial, pois o embate se dava no campo do direito público e das leis especiais.
A celeuma legislativa só foi efetivamente sanada com a promulgação da Lei nº 13.286, de 10 de maio de 2016, que alterou profundamente a redação do artigo 22 da Lei nº 8.935/1994, alinhando-a aos ditames constitucionais. A nova redação pacificou a natureza da responsabilização direta do delegatário, nos seguintes termos (BRASIL, 2016):
Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil, contada da data de lavratura do ato registral ou notarial.
A partir dessa alteração, o legislador ordinário afastou a responsabilidade objetiva dos notários e registradores, consagrando a responsabilidade civil desses profissionais seria de natureza subjetiva. Ou seja, para que o patrimônio pessoal do titular da serventia seja atingido diretamente, a vítima terá o ônus processual de comprovar que o ato danoso foi praticado com dolo (intenção) ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia).
Tal evolução legislativa preparou caminho para harmonizar a Lei dos Cartórios com a teoria do Risco Administrativo adotada pela Constituição Federal, pavimentando o caminho para o entendimento que, anos depois, seria consolidado pela Suprema Corte brasileira.
4.3 O Tema 777 do STF e a pacificação jurisprudencial
A despeito da evolução legislativa que culminou na Lei nº 13.286/2016, a jurisprudência pátria ainda enfrentava severas divergências acerca da legitimidade passiva nas ações indenizatórias envolvendo atos notariais e registrais. Questionava-se reiteradamente nos tribunais se a vítima do dano deveria processar diretamente o titular da serventia, o Estado (delegante do serviço público) ou ambos em litisconsórcio.
A controvérsia residia na dupla natureza da atividade: embora exercida em caráter privado por delegação, trata-se de um serviço público essencial (art. 236 da CF/88), sujeito à fiscalização do Poder Judiciário. Sendo o Estado o garantidor universal da fé pública delegada, questionava-se a sua responsabilidade primária perante o cidadão.
Diante da multiplicidade de recursos e da relevância constitucional da matéria, o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a repercussão geral do tema e, no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 842.846 (Tema 777), de relatoria do Ministro Luiz Fux, pacificou definitivamente a questão. O Tribunal consolidou o entendimento de que o Estado possui responsabilidade civil direta, primária e objetiva pelos danos causados a terceiros por notários e registradores.
A tese fixada pelo plenário do STF, com eficácia vinculante, foi redigida nos seguintes termos (BRASIL, 2019):
“O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem danos a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.”
A decisão da Suprema Corte harmonizou o sistema de responsabilização com a Teoria do Risco Administrativo (art. 37, § 6º, da CF/88). Na prática, o STF determinou que a vítima do dano não precisa perquirir ou provar a culpa do notário. Basta que o cidadão lesado ajuíze a ação contra o Estado (Fazenda Pública), comprovando apenas o nexo causal e o dano sofrido, garantindo assim uma maior proteção e solvência para a reparação da vítima.
Por outro lado, o STF resguardou o patrimônio público ao impor a obrigatoriedade da ação de regresso. Uma vez condenado a indenizar a vítima, o Estado tem o dever – sob pena de o administrador incorrer em improbidade administrativa – de, em via de regresso verificar se houve dolo, ou culpa e, sendo cabível a ação, processar o notário ou registrador causador do dano. É nesta segunda relação jurídica (Estado versus delegatário) que incide a responsabilidade civil de natureza subjetiva, conforme dita a Lei nº 13.286/2016. Ou seja, o Estado só conseguirá reaver os valores se comprovar que o titular da serventia agiu com dolo ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia).
Com a fixação do Tema 777, encerrou-se a celeuma dogmática. O ordenamento jurídico brasileiro passou a contar com um sistema bifásico e seguro de responsabilização: objetiva na relação externa (Estado e vítima) e subjetiva na relação interna (Estado e delegatário), prestigiando a segurança jurídica, a proteção ao usuário do serviço público e a justa penalização do agente estatal faltoso.
5 CONCLUSÃO
A presente pesquisa propôs-se a responder à seguinte indagação central: qual é o regime jurídico de responsabilização civil aplicável aos notários e registradores no direito brasileiro após a decisão do STF no Tema 777? Para solucionar essa problemática, analisou-se o complexo panorama jurídico que envolve a natureza híbrida das serventias extrajudiciais — serviços públicos exercidos em caráter privado por delegação.
Ao longo do estudo, demonstrou-se que a teoria geral da responsabilidade civil evoluiu para abrigar tanto a reparação baseada na culpa (teoria subjetiva) quanto a fundamentada no risco (teoria objetiva). No âmbito do Direito Administrativo, a Constituição da República de 1988 consagrou a Teoria do Risco Administrativo, impondo ao Estado e aos prestadores de serviços públicos o dever de indenizar objetivamente os danos causados a terceiros, resguardado o direito de regresso.
Nesse contexto, observou-se que o legislador infraconstitucional, no que tange à responsabilidade civil dos notários e registradores, oscilou historicamente ao tratar da matéria, gerando profunda instabilidade no sistema. O conflito instaurado pelas redações da Lei nº 6.015/1973 e pela versão original do art. 22 da Lei nº 8.935/1994 — que imputavam responsabilidade objetiva direta ao tabelião e ao notário — confrontava frontalmente a sistemática do direito de regresso. Foi apenas com o advento da Lei nº 13.286/2016 que o ordenamento pátrio corrigiu essa anomalia, afastando a responsabilidade objetiva do delegatário ao determinar, expressamente, que o titular da serventia responda apenas no caso de dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva).
A definitiva pacificação do tema ocorreu com a fixação da tese de Repercussão Geral no Tema 777 pelo Supremo Tribunal Federal. A Suprema Corte lapidou um sistema bifásico de responsabilização perfeitamente harmonizado com o texto constitucional: na relação externa, o Estado responde de forma primária e objetiva perante a vítima, garantindo a solvência e a proteção rápida ao cidadão lesado pela falha na prestação do serviço extrajudicial; na relação interna, o Estado exerce o seu poder-dever de regresso contra o notário ou registrador causador do dano, que responderá de forma subjetiva, preservando a justiça e a legalidade na punição do agente estatal faltoso.
Sob a ótica do usuário do serviço extrajudicial, a responsabilização objetiva e primária do Estado consagrada pelo STF representa uma vantagem processual e material inestimável. Em primeiro lugar, a vítima é eximida do árduo ônus de produzir provas sobre a culpa, a negligência ou o dolo do notário ou de seus prepostos — o que, na prática, costumava ser uma barreira intransponível para a reparação, dada a assimetria técnica e de informações. Basta ao cidadão lesado comprovar o dano sofrido e o nexo causal com o ato cartorário. Em segundo lugar, ao litigar contra a Fazenda Pública, a vítima adquire a garantia de solvência universal do ente estatal. Diferentemente de um delegatário particular — que poderia ocultar bens ou não possuir recursos suficientes para indenizações de grande monta —, o Estado atua como um garantidor financeiro infalível.
Por outro lado, sob uma perspectiva crítica e pragmática, a tese fixada pelo STF também gera impactos profundos e positivos no funcionamento das próprias serventias. Ao afastar a legitimidade passiva direta do delegatário em demandas baseadas na responsabilidade objetiva, a Corte evitou a inviabilização econômica da atividade notarial, outrora ameaçada por vultosas indenizações. Para o Estado, o acórdão consolida o ônus de atuar como garantidor universal da fé pública, o que exige do Poder Judiciário um rigor muito maior na fiscalização rotineira dos cartórios para mitigar falhas e garantir a eficácia da posterior ação de regresso.
A contribuição científica deste trabalho reside, portanto, em sistematizar e esclarecer essa transição dogmática essencial, oferecendo um panorama atualizado e seguro para os operadores do direito.
Portanto, o atual cenário jurídico brasileiro confere máxima efetividade aos princípios da segurança jurídica e da proteção à fé pública, equilibrando o dever de reparação integral à vítima com o respeito ao devido processo legal para a constatação da culpa do profissional titular da delegação.
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